那么，两者的基本区别何在？要论如下： 1.自发的和自觉的。

[51] 朱孝清：《司法职权配置的目标和原则》，载《法制与社会发展》2016年第2期。机构改革必然会涉及行政机关法定职责的调整与变化，为确保职责的整体性、连续性和有效性，必须进行行政职能的流程再造，切实理顺以下两个问题。

这是一种既减少部门数量，又提升职能质量的方法。为了统筹文化发展和旅游资源开发，将原文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化旅游部，不再保留文化部、国家旅游局。[2] 许放：《中国行政改革概论》，冶金工业出版社2012年版，第139页。首先，必须运用整体性视角。1988年改革主要任务是根据政企分开和精简、统一、效能的原则，进一步转变职能，理顺关系，精简机构和人员，提高行政效率。

[66] 胡象明等：《应对全球化：中国行政面临的挑战与对策》，北京师范大学出版社2011年版，第176页。[83]借助于现代的信息手段，信息系统可以科学判断行政权行使中可能遇到的阻力与隐患，可以有效预防规避潜在的风险，提高行政权行使的社会效果。这是一种既减少部门数量，又提升职能质量的方法。

在设计法定流程的基础上，重点加强对强制性行为进行柔性改造，融入教育、引导等程序，体现行政法的人, , 文精神和民主气, 息，然后再, 允许实施法定的处罚或制裁方式，作为中间环节，最后设计一个回访反馈程序，充分关注行政权的社会效果，提高行政权的满意度。社会管理强调政府对社会公共事务的管理，依法维护社会公平正义。机构改革在我国的推行和实践具有深刻的现实背景和深厚的理论基础。以五项核心职能为框架构建行政职能体系。

[31] [日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第18页。[84]选择系统既包括传统的行政强制方式、行政命令方式、行政处罚方式等，又包括新型的行政指导方式、行政合同方式、行政资助、公私合作等方式。

[27] 宋余侠、秦正宇：《从行政院组织改造谈公部门改革、跨域治理的观点》，载《公共治理季刊》（第二卷第一期）2014年3月。[70]当然行政三分制并非包治百病的灵丹妙药，并不是所有部门都适合于采用。社会管理是指对关系安全、秩序、权利保障的社会公共事务进行管理，营造良好的社会运行体系。[71] 郑雅芳：《行政裁量基准研究》，中国政法大学出版社2013年版，第133页。

行政职能随着行政环境的变化不断进行调整与变迁。优化配置事权，坚持一类事项原则上由一个部门负责。行政机关根据行政权行使的需要，对信息数据进行分析，注重行政的科学性。反馈系统包括评议考核方式、执法回访方式、服务监督评价等。

划入、划出职责的部门应当主动衔接，加强协作，进行职责的无缝对接，杜绝出现权力真空。信息系统要求行政机关广泛收集、识别各种信息，如户籍管理、治安维护、出行出境、打击犯罪、医疗卫生等，通过统一的信息平台进行管理与共享。

严格考评制度，提升考评的客观性，健全责任追究制度。改革开放40年来，我国政府职能定位经历了一个民主职能不断加强、经济职能日益强化、社会管理职能和公共服务逐步凸显的演变过程。

[69] 参见肖金明、李卫华主编：《行政管理体制法治化研究》，山东大学出版社2010年版，第119页。1998年《国务院机构改革方案》第一次明确提出，要把政府职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务。[47] 参见石佑启、黄新波：《我国大部制改革中的行政法问题研究》，知识产权出版社2012年版，第36页。[20] 黄锦堂：《行政组织法论》，翰芦图书出版公司2005年版，第61页。自此官方的正式文件都下正式沿用这一提法，理论与实务界的认识与定位日趋一致。机构改革在职权配置上本身就遵循着从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合的原则。

[76] 5．借助技术手段，进行网格化管理。[88] 张锐昕等：《网络时代政府职能转变问题研究》，中国书籍出版社2013年版，第91—92页。

[9] 竺乾威：《改革的逻辑：机构改革的回顾与展望》，载《复旦公共行政评论》2012年第2期。如果把不同性质的职权盲目地搅在一起，势必违反权力运行的规律，造成权力之间的不适与干扰。

这是适应市场经济的需要，首次界定政府的三大职能模块。2013年改革，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳定推进大部门制改革。

由于世界上不存在绝对好的制度，不存在只有利、没有弊的制度，因此对制度的选择同对其他有形物品和无形物品的选择一样，都要权衡利弊。[54] 古步钢、林贤文：《由行政流程改造探讨提升政府服务品质之策略》，载《研考双月刊》（第36卷第5期）。最后，根据机构服务的地理区域来划分组织，即地域标准。[53]服务流程改造三部曲未来如何与现行整合服务效能跃升方案区隔，俾全面展开、具体落实将是我们持续努力的重点。

因此，这一阶段属于内涵型改革，政府机构改革不仅仅是一个机构数量的变化，更主要的是政府职能的变化。[45]机构改革不是简单地职能调整，面是致力于构建一个系统完备、科学规范、运行高效的职能体系。

[37] [日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第155页。行政职能的定位尚需改进，政府的经济职能定位不准，政府向市场、向社会放权、分权仍然不到位[11]。

[37]值得说明的是，上述理论具有两个明显的特点：一是强调事务分配的专属性，原则上一项事务只分配给一个行政主体行使。再次，为了避免职责交叉，优化职能配置，以原有的一个部门为基础，组建新的大部制，集中合并其他部门的职能，达到了事权的统一。

[30]将政府所承担的这些行政课题或行政任务，不分外部关系和内部关系，作为整体来把握，所关心的是这些事务被分配给什么机关。一方面，加强农业农村建设、人民卫生健康、教育科学发展、市场监督管理、社会保障等传统领域。首先，以流程再造为突破口，对比机构调整前与调整后的职责，重新梳理权责清单。2．通过融入柔性改造程序，进行流程改造。

这种划分方式的优点在于能够因地制宜地采用一般性规章，也能很容易地协调特定区域内的各个机构。从总体上看，多数部门的职能转变工作没有取得实质性进展，管理方式没有发生根本性变化。

[35] [日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第117页。[76] 黄锦堂：《行政法的概念、起源与体系》，翁岳生编《行政法》，中国法制出版社2009年版，第88页。

内部行政必须实施系统整合，进行系统性的机构整合、职能整合、制度整合和技术整合。不容忽视的是，内部分权本质上是一种行政自制，具有天然的局限性。